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        魏后凱:深刻把握城鄉融合發展的本質內涵

        中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出,要“健全城鄉融合發展體制機制”“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度”“推動城鄉義務教育一體化發展”“健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度”,該《決定》同時使用了“統籌城鄉”、城鄉“一體化發展”、“城鄉融合發展”等概念。大家知道,最早在2003年,中央提出“統籌城鄉發展”,2012年提出“城鄉發展一體化”,2017年又提出“城鄉融合發展”,這三個概念是從不同視角對城鄉關系的不同表述。當中央提出“城鄉融合發展”之后,一些地方甚至有學者把它片面理解為是對“統籌城鄉發展”和“城鄉發展一體化”的替代,顯然這是一種誤解。20194月發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,就同時使用了這三個概念,并把統籌城鄉發展和城鄉一體化方面的具體舉措放在城鄉融合發展的框架之中。十九屆四中全會通過的《決定》繼承和深化了這一思想。從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”再到“城鄉融合發展”,既反映了中央政策的一脈相承,又充分體現了對城鄉關系認識的不斷深化。

        統籌城鄉發展、城鄉發展一體化和城鄉融合發展三個概念并非是一種相互替代而是可以并存的關系,三者既有區別,又有聯系。從區別看,統籌城鄉發展強調要發揮政府的統籌作用,各級政府是城鄉統籌的主體,統籌推進城鄉資源合理配置和協調發展是政府應有的責任;城鄉發展一體化強調城鄉發展的一體化目標,旨在推動實現城鄉規劃布局、基礎設施、產業發展、公共服務、環境保護和社會治理一體化,最終形成權利同等、生活同質、利益同享、生態同建、環境同治、城鄉同榮的城鄉發展共同體;而城鄉融合發展更加強調城鄉雙向融合互動和體制機制創新,是對統籌城鄉發展和城鄉發展一體化思想的繼承和升華,也是實現城鄉共同繁榮和一體化的重要途徑,其表述更加符合現階段的發展特征。從某種程度上講,城鄉統籌是重要手段,城鄉一體化是最終目標,而城鄉融合是一種狀態和過程。當城市與鄉村發展融合為一體,就實現了城鄉發展的一體化目標。當然,實現城鄉融合和一體化,政府統籌只是重要手段之一,關鍵還是需要依靠體制機制創新,充分發揮市場在城鄉資源配置中的決定性作用。從三者的聯系看,三個概念強調的理念和目標都是一致的,這是其共同點。在理念上,這三個概念均把城市與鄉村看成是一個有機的整體,強調二者不可分割,充分體現了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念;在目標上,三者都強調通過共建共享,促進城鄉要素自由流動、平等交換和均衡配置,推動形成城鄉良性互動、深度融合、協調發展、共同繁榮的新格局。因此,這三個概念都是針對如何破除城鄉分割的二元經濟結構而提出來的,目的是構建符合新時期需要的新型城鄉關系。

        城市與鄉村是一個相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體。城市是引領、輻射和帶動鄉村發展的發動機,鄉村則是支撐城市發展的重要依托和土壤,二者之間的互補、互促、互利和互融是形成這一生命共同體的基礎。然而,由于思想認識上的偏差和發展條件的限制,許多國家在其工業化和城鎮化過程中,都或多或少存在著城市中心主義的傾向。所謂城市中心主義,就是把城市看成是處于領導和支配地位的中心,并以城市為“中心”或者以城市利益為出發點來處置城鄉關系。城鄉分割的體制機制、城鄉地位和權利的不平等以及政府實行的城市偏向政策,是這種城市中心主義的三個重要特征。在過去較長時期內,城市中心主義得以存在并流行,主要是對城鄉生命共同體認識不足,重城輕鄉、重物輕人,并把經濟總量作為衡量城鄉地位的唯一標準。事實上,隨著城鎮化的不斷推進,城市人口和產出比重不斷提升,鄉村人口和產出比重不斷下降,這是城鄉發展的一般規律,但這種格局的變化并不能改變城鄉之間的功能互補和相互依存性質,更不能由此否定城鄉之間的地位和權利平等。

        作為一個生命共同體,城市與鄉村的地位和權利應該是平等的,鄉村所承擔的功能始終是不可或缺的,也是無法替代的。在這個共同體中,城市與鄉村作為兩個平等的主體,必須賦予其平等的地位、平等的發展機會和權利以及平等甚至鄉村優先的待遇,而不能把鄉村置于被領導和被支配的從屬地位,更不能把鄉村邊緣化。

        城鄉融合是一個多層次、多領域、全方位的全面融合概念,它包括城鄉要素融合、產業融合、居民融合、社會融合和生態融合等方面的內容。城鄉融合發展的本質就是通過城鄉開放和融合,推動形成共建共享共榮的城鄉生命共同體。目前,全國各地正在積極推進的城鄉教育、醫療、文化、生態、環境等發展共同體,是城鄉生命共同體的重要載體,也是促進城鄉融合發展的重要形式。這些發展共同體尚處于探索階段,局限于單一領域和少數地區,帶有合作和支援的性質,要最終形成整體的城鄉生命共同體依然任重道遠。總體上講,城鄉生命共同體是命運共同體、利益共同體和責任共同體三位一體的有機整體。首先,它是一個命運共同體。無論城市還是鄉村,盡管所承擔的功能不同,但其命運是緊密相連、息息相關的。特別是隨著農業多維功能的充分挖掘,鄉村地區不僅承擔著保障糧食安全和農產品供應的重任,還承擔著提供生態服務價值的核心功能,其旅游、康養、文化、教育等功能也在日益凸顯。其次,它是一個利益共同體。城市的發展和繁榮離不開鄉村的支撐,鄉村的振興也離不開城市的帶動。城市與鄉村只有形成了一個利益共同體,才有可能最終實現城鄉互促共榮。當前,在推進現代化的進程中,農業農村依然是突出的短腿短板,為此,要從形成利益共同體的全局戰略高度,合理調節工農城鄉利益分配關系,建立以工促農、以城帶鄉的利益連接機制,讓城鄉居民共享發展成果,尤其要讓農村居民更多分享發展成果。第三,它是一個責任共同體。實現城鄉共建共享共榮,這是市域內每一位公民應盡的責任。對政府而言,要肩負起統籌城鄉發展的責任,實行全域治理和全域保護,堅決摒棄重城輕鄉的傳統思維。無論城市居民還是農村居民,都應該共同承擔起城鄉建設、維護、保護和治理的責任。

        當然,推動形成城鄉生命共同體將是一個長期的過程。從長遠目標看,核心是實現“五化”。一是城鄉公民權利平等化。除了要求賦予鄉村與城市平等的地位和實現城鄉要素平等交換,還需要賦予并充分保障農村居民各種合法權益,加快推進城鄉居民基本權益的平等化進程。當前,在充分保障農民工合法權益的基礎上,應以賦權、活權為重心,進一步深化農村集體產權制度改革,積極探索農民承包地和宅基地“三權分置”的有效實現形式,全面落實和搞活承包地經營權、宅基地使用權、農民住房財產權和集體收益分配權,真正賦予農民更加充分的財產權利,激活鄉村發展的內生動力。二是城鄉要素流動自由化。城鄉融合的前提是城鄉開放,而城鄉開放是雙向的,需要城鄉要素雙向自由流動。目前,中國城鄉之間勞動力、資金、技術等要素流動的障礙已基本消除,城市資本、人才、技術下鄉的進程不斷加快,城鄉要素雙向流動的格局正在加速形成。但是,農民進入特大和超大城市仍面臨諸多落戶限制,城鎮居民向農村回遷難度大,進城落戶農民“三權”退出難,農村產權市場發育嚴重滯后。下一步,應盡快疏通阻礙城鄉要素雙向自由流動的“堵點”,加快推動形成城鄉統一的要素市場尤

        其是城鄉統一的土地市場。三是城鄉公共資源配置均衡化。考慮到城鄉人口的動態變化,應按照調整增量、優化存量的原則,以常住人口人均占有量為標準,確保農村居民人均占有公共資源投入增量超

        過城市居民,這樣通過一段時期的增量調整,使農村居民人均占有公共資源存量逐步接近城市居民,從而實現城鄉公共資源配置的相對均衡。要實現這種相對均衡化,關鍵是建立政府財政投入穩定增長機制,確保各級政府每年農林水支出增長高于一般公共預算支出增長。四是城鄉基本公共服務均等化。提高農村教育、醫療、文化、社會保障等基本公共服務供給水平、效率和質量,加快推進城鄉基本公共服務均等化進程,這是各級政府應該承擔的共同責任。要聚焦重點領域和薄弱環節,分階段梯次推進基本公共服務均等化進程,盡快實現服務標準統一和制度并軌,兼顧數量均等化和質量均等化,并鼓勵有條件的地區率先基本實現城鄉基本公共服務均等化。五是城鄉居民生活質量等值化。盡管鄉村與城市在功能景觀、社會形態、生產和生活方式等方面不同,但農村居民在收入和消費水平、就業機會、居住條件、人居環境、公共安全和社會保障等方面,應該享受到與城市居民大體等值的生活質量。其中,城鄉居民收入均衡化是生活質量等值化的核心內容。只有實現了這“五化”目標,城市與鄉村才算真正融合為一體,形成一個城鄉生命共同體。

        文章來源:中國農村經濟

        作者:全國人大農業與農村委員會委員、中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員、國家治理體系治理能力現代化地方實踐高端智庫顧問魏后凱

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